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分税制:挽救财政危机的改革|我们的四十年

2019-03-23 13:33:53 《财经》 
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  致敬中国改革开放,12月7日《财经》(博客,微博)推出新的专题:“分税制:挽救财政危机的改革|我们的四十年”。此前,《财经》先后于10月12日、19日、26日和11月2日、9日、18日、23日、30日推出有关农村改革、民营经济、深圳特区、国家体改委、价格闯关、国债发行改革、创建资本市场和建立中国证监会等专题,社会反响良好。

  中国目前的财政收入在世界各国中排名第二,是名符其实的财政收入大国。2017年仅中央财政收入就超过8万亿元人民币。可是谁能想到,在上世纪90年代初期,中国曾一度国库空虚,中央财政陷入一场严重危机。当时的财政危机是怎么形成的?中国政府采取了什么样的财税改革,最终成功解决了财政危机?

  在改革开放四十周年之际,《财经》总编辑王波明特邀财政部原部长刘仲藜、国家税务总局原副局长许善达,一起回顾上世纪90年代初期财政危机的原因,梳理改革开放以来财税体制的变迁,分享分税制改革的故事,向世人揭示一场挽救财政危机的改革的来龙去脉。

  

(左起:刘仲藜、王波明、许善达)

  (左起:刘仲藜、王波明、许善达)

  新中国建立以后,一直实行统收统支财政管理体制,地方收入统一上缴中央,各省按需要向财政部报预算,由中央统一划拨,十一届三中全会提出要改革开放后,财政和税收也面临改革。80年代初期,借鉴农村包产到户的经验,开始实行财政包干。刘仲藜介绍说,这种“分灶吃饭”的办法非常复杂,因为各省情况各不相同,上缴的比例也不一样,形式繁多。

  在原来的计划经济体制下,国有企业上交利润。许善达说,从80年代初期开始试点“税利分流”,国营企业也要交税。可是,由于企业也实行承包,主管部门跟企业一对一谈判,谈判能力对企业的利益超过经营能力,结果导致“包盈不包亏”,企业尽量少交或不交。到了80年代中期,企业试点税收名存实亡。

  

(上世纪80年代初,按照试点“税利分流”,国营企业开始交税。图/视觉中国)

  (上世纪80年代初,按照试点“税利分流”,国营企业开始交税。图/视觉中国)

  “大包干”调动了地方政府和地方企业的积极性,但是由于缺乏有效监督和惩罚机制,地方政府和地方国企往往会采取各种方式少报收入,使得中央在分成收入上处于劣势。虽然总体财政收入增加,但中央财政收入相对大幅减少,造成中央财政困难,于是建立“能源交通基金”“ 预算调节基金”等,向企业收费。仍然入不敷出,于是向地方政府借钱。这些借款都是有借无还。

  1988年-1990年,财政部连续三年向地方政府借钱。到了1991年,财政部囊中羞涩,时任部长的刘仲藜对国务院副总理朱镕基说,他切身体会到旧小说常说的 “国库空虚”。国家财力不足,行政能力减弱,财税改革迫在眉睫。

  1993年,十四届三中全会提出一揽子改革方案,启动以分税制为主要内容的财税改革,分税制改革是财税改革的核心内容。在国务院直接领导下,财税改革迅速启动。原来财政部提出的方案是分两步走,而国务院决定,要一步到位。中央成立了财税改革领导小组,刘仲藜任组长。

  

分税制:挽救财政危机的改革|我们的四十年

  (2019-03-23,中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议在北京闭幕。会议审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。全会提出一揽子改革方案,启动以分税制为主要内容的财税改革。图/新华)

  分税制改革意味着否定原来的“分灶吃饭”的财税体制,重新划定中央政府和地方政府之间的事权和财权,不同的税种分归中央和地方,其中共享税实行中央和地方75:25分成(中央政府拿75%)。 从1993年8月起,朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门的官员,深入到17个省、自治区、直辖市,一个地方一个地方地做工作。尽管各地的情况不同,要求各异,但是朱镕基坚持制度和体制一定要统一。

  据刘仲藜和许善达回忆,多年享受特殊优惠政策的经济发达地区,当时并不欢迎分税制。最关键的一站是广东省,广东的财政包干体制运行力度一直较大,因此对分税制抵触较大,要求继续实行承包制。在广东省,朱镕基本人和政治局委员、广东省委书记谢非谈,财政部长刘仲藜和省长谈,财政部的司长们则和省财政厅厅长们一起算账。最终广东省同意实行分税制。

  事后,朱镕基曾经半开玩笑地说过,自己那段日子是东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施,“实行分税制,来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈,商量,妥协,总算谈下来了,我自己则掉了5斤肉。”

  

(1993年7月,朱镕基在全国财政工作会议上讲话。图/新华)

  (1993年7月,朱镕基在全国财政工作会议上讲话。图/新华)

  为了落实分税制,在中央的强力推动下,地方税务局和国家税务局分开。在企业税收方面,改变原来繁复的承包制,变为生产性的财税体制,推出增值税。

  经过几个月的紧张工作,分税制方案定于2019-03-23生效。当时的宏观环境并不宽松,信贷过猛、投资失控、通货膨胀。在这种不利的局面下,刘仲藜如履薄冰,他担心财税改革出现三个问题:继续推动通货膨胀,生产下降,新税收不上来。如果出现其中一个问题,身为财税改革组长的刘仲藜都有不可推卸的责任。为了以防万一,1993年底刘仲藜找到兼任中央人民银行行长的朱镕基,从银行先借120亿元,以备急需。

  1994年春节期间,正在北京市慰问的刘仲藜接到国税局值班室报告,一月份税收达到500亿元,比去年同期增长了61%。分税制改革首战告捷。第二天,刘仲藜向朱镕基报告好消息,并将借款还给中国人民银行,从此告别了困扰多年的财政短缺危机。

  从1994年开始,中央财政平均增幅超过百分之十。从1993年的4000多亿,增加到2017年的8万亿。分税制改革为推动改革事业,增加人民福祉,提升国力作出了巨大贡献。

  

(为国聚财,为民收税。图为市民在税务局办理业务。图/视觉中国)

  (为国聚财,为民收税。图为市民在税务局办理业务。图/视觉中国)

  在许善达看来,十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,客观上要求创造公平竞争的市场环境,而公平税负是市场公平竞争的必要条件。分税制改革的意义就是按统一的税法来收税,实现公平税负,这对构建社会主义市场经济体制具有重大意义。王波明认为,这项改革是中国进行现代国家治理体系的一次成功努力,在四十年的改革发展史上具有举足轻重的地位。

  

  【往期回顾】

  证监会的成立:改革任重道远|我们的四十年

  农村改革:在希望的田野上|《我们的四十年》

  民营经济:起于微末的国之重器|《我们的四十年》

  当年万人逃港事件,促使设立深圳经济特区| 《我们的四十年》

  回顾体改委:当好经济改革“参谋部”|我们的四十年

  寻回“看不见的手”:价格改革之路 |我们的四十年

  国债发行改革:激情燃烧的岁月|我们的四十年

  创建资本市场:从0到1的突破|我们的四十年

(责任编辑:娄在霞 HN151)
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